Stockholm den 12 juni 2001
Justitiedepartementet
Grundlagsenheten
103 33 Stockholm
Konstnärliga och Litterära Yrkesutövares Samarbetsnämnd - KLYS - representerar arton medlemsorganisationer inom områdena ord, ton, bild, scen och eter. KLYS företräder de konstnärliga och litterära yrkesutövarna i frågor av gemensamt intresse. Hit hör frågor om kulturpolitik, upphovsrätt, skatterätt och yttrandefrihet. Över avsnitt III om Offentlighet och upphovsrätt yttrar sig KLYS tillsammans med upphovsrättsorganisationen COPYSWEDE, som är konstnärsorganisationernas förhandlingsredskap för vissa avtal angående upphovsrätt i media som kabel-TV, satellit mm.
KLYS vill inledningsvis understryka att förändringar i offentlighetsprincipen skall företas med stor försiktighet och i möjligaste mån anknyta till traditionerna på området. Det är dock KLYS uppfattning, liksom offentlighets- och sekretesskommitténs (kommitténs), att offentlighetsprincipen bör utsträckas och förtydligas så att den fungerar väl även i en IT-miljö. Så som regelverket kring offentlighetsprincipen i dag är utformat inskränks medborgarnas möjligheter att på ett enkelt och snabbt sätt få tillgång till allmänna handlingar och uppgifter som myndigheterna har tillgång till. En reformering av reglerna är därför nödvändig.
Begreppet 'allmän handling' har en lång tradition och är idag ett välkänt begrepp hos såväl myndigheter som enskilda. Det har dock visat sig fungera mindre väl i datoriserade miljöer, där handlingar inte existerar i ordets vedertagna betydelse. Istället har man under senare år laborerat med begrepp som potentiella handlingar och dylikt. I SOU 1997:39 'Integritet, Offentlighet, Informationsteknik' föreslog den dåvarande Datalagskommittén därför att slopa begreppet 'allmän handling', och istället införa begreppet 'allmän uppgift'. Begreppet 'uppgift' torde normalt uppfattas som snävare än begreppet 'handling'. Eftersom det skulle föreligga risk för att myndigheter väljer att lämna ut mycket snäv information, snarare än att, som idag är huvudregeln, lämna ut hela den handling i vilken den efterfrågade uppgiften återfinns tillstyrker KLYS kommitténs förslag att behålla begreppet 'handling'.
KLYS anser att myndigheterna i princip skall vara skyldiga att lämna ut handlingar elektroniskt och delar därför kommitténs uppfattning att denna skyldighet skall komma till tydligare uttryck i TF. KLYS vill dock varna för den negativa inverkan på handlingsoffentligheten som rätten till inskränkningar genom lag och förordning har. Genom registerförfattningar kan myndighet fråntas rätten att göra vissa sammanställningar, som kan vara av stort värde för den enskilde när det gäller möjligheten att granska myndighetens verksamhet. Kommitténs förslag om en översyn av registerförfattningar är därför mycket viktig.
KLYS tillstyrker kommitténs förslag att begreppet 'förvar' skall behållas med sin nuvarande utformning samt att biblioteksregeln skall vara utformad på samma sätt som hittills dock med ett förtydligande att bestämmelsen enbart tar sikte på upptagningar som utgör allmänna handlingar hos värdmyndigheten.
KLYS instämmer i kommitténs uppfattning att offentlighetsprincipen måste följa med i den effektivisering av uppgiftsbehandlingen i stort som den nya tekniken har inneburit för myndigheterna och tillstyrker förslaget att rätten att få avskrift eller kopia av allmän handling skall gälla oavsett i vilken form en allmän handling finns lagrad. En utmönstring av utskriftsundantaget i 2 kap 13 § TF innebär att handlingsoffentligheten blir i princip teknikneutral. Vi förordar också kommitténs lagtekniska lösning med en reglering av förslaget i sin helhet i grundlag. KLYS finner dock förslaget alldeles för återhållsamt, eftersom kommittén samtidigt vill begränsa 2 kap 13 TF genom tillägget att en myndighet inte skall vara skyldig att lämna ut en handling i elektronisk form om det finns en bestämmelse i särskild lag eller förordning som förbjuder det. Begränsningen innebär att det elektroniska utlämnandet kan begränsas genom ett enkelt regeringsbeslut, eller genom det växande och svåröverskådliga antalet registerförfattningar. Den nya rättigheten riskerar således att bli endast symbolisk och utan värde för medborgarna.
Även om KLYS anser att det är viktigt med ett tillfredsställande skydd för känsliga personuppgifter menar vi att kommitténs starka betoning av betydelsen av 7 kap 16 § sekretesslagen (SekrL) och dess koppling till personuppgiftslagen kan resultera i en ökad restriktivitet beträffande utlämnande av personuppgifter. Kommitténs resonemang väcker oro inför det nu pågående arbetet med en genomgång av sekretesslagen.
Kommittén borde, istället för att ha framhållit skyddsvärdet hos 7:16 SekrL, ha uppmärksammat hur denna bestämmelse bryter mot två av handlingsoffentlighetens grundprinciper. Vid tillämpning av 7:16 ges myndigheter rätt att bryta både mot offentlighetsprincipens anonymitetsskydd och förbud mot syftesprövningar. KLYS vill därför uppmana till en granskning av 7:16 och dess negativa inverkan på handlingsoffentligheten.
Beträffande Personuppgiftslagen vill KLYS i övrigt hänvisa till vårt yttrande daterat 010328 med anledning av en enkät från Justitiedepartementets grundlagsenhet inför den offentliga utvärderingen av EG-direktivet om personuppgifter (se bilaga 1).
Kommittén föreslår att det i 2 kap TF införs en hänvisning till arkivreglerna om myndigheters skyldighet att bevara allmänna handlingar och på vilket sätt detta skall ske. KLYS ställer sig bakom en sådan komplettering av kap 2 TF, som innebär att arkivreglerna grundlagsfästs. Likaså välkomnar KLYS att bestämmelserna i arkivlagen och 15 kap SekrL samordnas, i avsikt att skapa en lättöverskådlig och öppenhetsvänlig regelstruktur.
När det gäller upphovsrättens förhållande till offentlighetsprincipen vill KLYS och COPYSWEDE inledningsvis framhålla den avgörande betydelse undantag och inskränkningar i upphovsrätten har för upphovsmäns och utövande konstnärers livsvillkor, både på det ideella, personrättsliga och ekonomiska planet.
Kommittén har haft i uppdrag att undersöka om det finns behov av att begränsa möjligheterna till insyn i en allmän handling som är upphovsrättsligt skyddad. Det skall sägas att de konstnärliga och litterära yrkesutövarna har en lång tradition bakom sig när det gäller att främja och försvara yttrande- och informationsfriheten. KLYS och COPYSWEDE vill betona att upphovsrätten och yttrande- och informationsfriheten inte strider mot varandra, utan snarare stödjer varandra. Upphovsrätten utgör ett skydd för yttranden, som är nödvändigt för att informationsfriheten skall få ett innehåll. I kommitténs direktiv framhålls också att det i grunden inte finns någon konflikt mellan informationsintresset och det upphovsrättsliga skyddsintresset. Tvärtom, sägs det i direktiven, har de båda intressena det gemensamma syftet att skapa förutsättningar för ett fritt samhällsskick och intellektuell utveckling. Det påpekas vidare att också upphovsrätten liksom yttrande- och informationsfriheten åtnjuter grundlagsskydd.
KLYS och COPYSWEDE noterar att kommitténs inställning till det upphovsrättsliga skyddet är en helt annan än den som kommer till uttryck i direktiven. Direktivens balanserade hållning till upphovsrätten och handlingsoffentligheten återfinns inte i kommitténs resonemang. Som utgångspunkt för sina överväganden anger kommittén att 'den upphovsrättsliga lagstiftningen skall i så liten utsträckning som möjligt tillåtas inskränka den grundlagsenliga rätten att ta del av allmänna handlingar'. Vidare uttrycker kommittén uppfattningen att upphovsrätten har 'fått en så vid omfattning att den i vissa fall ter sig problematisk med hänsyn till det överordnade intresset av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning'. Mot bakgrund av formuleringarna i direktiven samt det faktum att upphovsrätten och informationsfriheten utgör stöd för varandra, trots att det kan förekomma problem i vissa enstaka fall, ter sig uttalandet alltför svepande och dåligt underbyggt av kommittén.
Istället för att föreslå en lagändring i enlighet med sitt uppdrag rekommenderar kommittén att lagstiftaren skall ägna sig åt en delvis annan uppgift nämligen att göra en bredare översyn av frågan om avvägningen mellan upphovsrätten och yttrande- och informationsfriheten. Utredningen går här utöver sitt uppdrag. Vi beklagar att kommittén inte, inom ramen för den aktuella utredningen, lämnat förslag till permanent lösning för att förhindra det tvångsoffentliggörande som kan ske med stöd av inskränkningen till förmån för handlingsoffentligheten i 26 b § upphovsrättslagen (URL) och som vi nyligen sett exempel på i det s k Scientologifallet. Enligt KLYS och COPYSWEDE föranleder tvångsoffentliggörandeproblematiken inte något allmänt behov av en bredare översyn av avvägningen mellan upphovsrätten och yttrande- och informationsfriheten, vilket kommittén vill göra gällande. Däremot behöver man nu i någon form fortsätta arbetet på de problem som hänger samman med 26 b § URL och andra inskränkningar i URL som inte är villkorade av att verket är offentliggjort.
Sverige kan inte anses uppfylla sina internationella åtaganden när det gäller oönskad publicering av myndigheter av icke-offentliggjorda verk. Varken Bernkonventionen (BK) eller TRIPs-avtalet föreskriver någon uttrycklig generell offentliggöranderätt, men båda instrumenten innehåller bestämmelser om det s k trestegstestet. Trestegstestet innebär att upphovsmannens rättigheter endast får inskränkas eller förses med undantag för vissa särskilda fall, som inte gör intrång i det normala utnyttjandet av verket och inte heller oskäligt inkräktar på rättighetshavarnas legitima intressen. Det skall först konstateras att trestegsregeln gäller för både utgivna och tidigare icke-utgivna verk. Uppenbart är att mångfaldigande och tillgänglig-görande för allmänheten av verk som icke offentliggjorts med upphovsmannens samtycke i vissa fall strider mot det normala nyttjandet av sådana verk. Vidare kan det knappast anses illegitimt att undanhålla staten och allmänheten de verk som man förvarar i sitt hem under arbete på dem. På dessa grunder är inskränkningar som den i 26 b § URL och i vissa andra bestämmelser i URL med liknande effekter konventionsstridiga.
Inom det närmaste året kommer EU:s direktiv om upphovsrätten i informationssamhället att implementeras i svensk rätt. Direktivet innehåller bl a bestämmelser om vilka inskränkningar i upphovsrätten som EU:s medlemsländer måste och får lagstifta om. I direktivet föreskrivs att dessa inskränkningar skall prövas mot trestegstestet i artikel 5.5 innan de kan tillåtas i nationell rätt. En viss översyn av förhållandet mellan upphovsrätten och offentlighetsprincipen kommer rimligtvis att ske i samband med implementeringen av detta direktiv. Enligt direktivets artikel 9 skall dock direktivet inte påverka bestämmelser i medlemsländerna om tillgång till allmänna handlingar. KLYS och COPYSWEDE delar kommitténs slutsats att upphovsrättens reglering i direktivet därför inte ger anledning till ändringar i 2 kap TF.
Enligt KLYS och COPYSWEDE förbiser kommittén i sin framställning den personrättsliga aspekten på tvångsoffentliggörandeproblematiken. Icke offentliggjorda verk har ett särskilt skyddsvärde, eftersom upphovsmannen har en i princip oinskränkt rätt till sådana verk. Upphovsmannen är beträffande icke offentliggjorda verk därmed extra sårbar, både ekonomiskt och ideellt. Han kanske inte är klar med verket, det är fortfarande bristfälligt eller han kanske helt enkelt inte vill att verket skall offentliggöras. Det är oftast känslomässiga eller personliga skäl som ligger bakom att en upphovsman, som i och för sig försörjer sig på att på olika sätt sprida sina verk offentligt, låter bli att offentliggöra vissa av sina verk. Det kan väl knappast vara meningen att informationsintresset skall sträcka sig ända hem till människors skrivbordslådor. Att med stöd av handlingsoffentligheten få till stånd oönskad publicering av icke-offentliggjorda upphovsrättsligt skyddade verk berör således i allra högsta grad upphovsmannens personliga och ideella intressen.
KLYS och COPYSWEDE föreslog i sitt remissvar över den Lagrådsremiss som låg till grund för ändringen i SekrL, istället att 26 b § URL skulle kompletteras med en bestämmelse med innebörden att sådana tillhandahållanden som avses i bestämmelsens första stycke, inte innebär att verket offentliggörs i den betydelse begreppet har i 8 § 1 st URL i de fall att ett tidigare icke offentliggjort verk utan samtycke av upphovsmannen ges in till myndighet eller att ett tidigare icke offentliggjort verk tillförs myndigheten av upphovsmannen eller med hans samtycke p g a handläggningen av ett ärende hos en myndighet. Se vidare KLYS och COPYSWEDEs remissvar (bilaga 2).
| För KLYS Ulrica Källén förbundssekreterare |
För COPYSWEDE Gun Magnusson VD |